El estudio desarrollado por el economista Claudio E. Raddatz K. para Cajas de Chile AG en agosto y presentado por Diario Financiero el 07/12/2023, arroja importante información acerca del endeudamiento y sobreendeudamiento de trabajadores en Chile, y plantea interesantes propuestas de mejora.
Aquí resumimos el punto N° 6 de dicho estudio, bajo el nombre del título de este artículo.
Aspectos generales.
Mas allá de la magnitud del problema de sobre endeudamiento a nivel agregado, hay en Chile una cantidad relevante de personas y familias que mantienen niveles de endeudamiento que son difíciles de sostener, con las consecuencias económicas y psicológicas que esta situación les conlleva (Choi, 2009). En este contexto, es importante considerar el marco legal y las opciones que existen para lidiar con este problema.
El marco legal es clave para organizar medidas que apunten a tratar el problema de sobre endeudamiento. En este marco conviven aquellos aspectos que regulan la relación entre las partes en situaciones normales y en situaciones donde los deudores no cumplen con sus obligaciones contractuales. Este último aspecto es usualmente abordado en las leyes de insolvencia. En su conjunto, el marco legal debe promover el cumplimiento de los contratos y evitar el comportamiento estratégico de los deudores y acreedores. Sin embargo, al mismo tiempo debe proveer opciones para que deudores honestos pero desafortunados puedan salir de esta situación y volver a ponerse en pie.
Una forma practica de analizar las medidas orientadas a lidiar con el sobre endeudamiento es separarlas entre aquellas que tienen lugar antes de la declaración formal de insolvencia que podemos llamar preventivas y aquellas que ocurren con posterioridad, que llamaremos paliativas (Garrido et al., 2020). La siguiente figura muestra esquemáticamente la división entre estos dos tipos de medidas.
Es importante notar, sin embargo, que un sistema de insolvencia ampliamente definido considera ambos tipos de medidas y el marco que ellas proveen debe funcionar como un todo. En particular, la efectividad de algunas medidas preventivas depende de las consecuencias que se gatillen luego de declararse la insolvencia. Otra dimension relevante es la distincion entre el marco vigente para empresas y personas. Este informe se centrará en las medidas orientadas al tratamiento de la insolvencia de personas.
Un sistema de insolvencia que funciona adecuadamente tiene beneficios para acreedores, deudores, y la sociedad en general. En principio, los acreedores se benefician de evitar la duplicacion de esfuerzos de recolección y costos de monitoreo, facilitar la identificacion de activos del deudor, y un reconocimiento formal de las pérdidas asociadas con el credito. Los deudores se benefician de una reduccion de los problemas fisicos y psicológicos asociados con el sobreendeudamiento, y sus consecuencias para su desempefio laboral y sus familias. La sociedad se beneficia de la reintegración de los deudores a la actividad productiva y de mejorar los estandares crediticios de los acreedores al hacerlos responsables de politicas de credito inadecuadas, entre otras.
Existen, sin embargo, potenciales costos de un sistema de insolvencia y que deben ser minimizados en cualquier solución que se plantee al problema de sobreendeudamiento. El principal es el riesgo moral tanto en deudores si el sistema es muy generoso con el deudor, como de acreedores si se da el caso opuesto. Otros costos son la posibilidad de fraude y el estigma que pueden sufrir los deudores que se acojan al sistema (Gross and Souleles, 2002; World Bank, 2014).
Medidas Preventivas.
Las medidas preventivas orientadas a las personas se enfocan en dos objetivos:
- Evitar que se llegue a una situación de sobre endeudamiento, y
- Buscar soluciones a esta situación sin la intervenci6n de las cortes.
La importancia del exito de este tipo de medidas radica en que ellas evitan entrar en procesos judiciales que son usualmente muy costosos (World Bank, 2014).
Las medidas orientadas a evitar el sobre endeudamiento son fundamentalmente de información - tanto para deudores como acreedores (European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, 2020). Por el lado de los deudores, las medidas se orientan a que su decisión de endeudamiento sea informada, que entiendan cabalmente la naturaleza y características del crédito que toman, y que hagan una evaluación racional de su capacidad de cumplir las obligaciones que este implica, sin sobreestimar su capacidad de pago. Los programas de educación, información, y asesoría financiera, usualmente tienen este fin.
Por el lado de los acreedores, las medidas típicamente se orientan a que estos puedan hacer una adecuada evaluación de la capacidad del solicitante de cumplir con sus obligaciones financieras, complementando de esta forma las medidas orientadas a las personas y evitando también el comportamiento estratégico de algunos deudores. Los sistemas de información crediticia, que registran la totalidad de las deudas que tiene una persona con los distintos oferentes de crédito buscan este propósito.
Las medidas orientadas a solucionar la situación de sobreendeudamiento antes de que se inicie un proceso judicial de insolvencia se concentran en la reestructuración voluntaria de la deuda entre las partes. Esta reestructuración puede ser completamente voluntaria o parte de un proceso alternativo de resolución de disputas relativamente normado que incluya mediación, arbitraje, y códigos de conducta. Estos procesos son particularmente útiles en casos donde hay múltiples acreedores, lo cual es muy probable para hogares que llegan a una situación de sobreendeudamiento.
Medidas Paliativas.
Las medidas paliativas, que ocurren luego de una declaración formal de insolvencia y como parte de un proceso judicial, incluyen la extinción de la deuda a través de la liquidación de bienes del deudor, y el acuerdo de un plan de pago bajo tutela de las cortes. Es importante notar que actualmente, en muchos paises el objetivo del sistema de insolvencia de personas no es tratar de saldar completamente las deudas o maximizar la recuperación de los acreedores, sino que dar una nueva oportunidad al deudor.
El pago a traves de la liquidación de bienes del deudor usualmente descansa en un administrador de insolvencia que inventaría, recolecta y vende los bienes que son susceptibles de ser usados con estos fines, usando los resultados de esta venta para resarcir parcialmente a los acreedores segun un orden de prioridad determinado judicialmente. Si bien, este tipo de procedimiento continua siendo considerado, sus altos costos de administración y los pocos activos con que muchos deudores cuentan al momenta de entrar en un proceso judicial de insolvencia han hecho que no se aplique excepto en casos en que un examen inicial indique que el deudor cuenta con suficientes activos para justificarlo (World Bank, 2014). Adicionalmente, muchos pafses han establecido excepciones para ciertos activos en la búsqueda que los deudores no queden absolutamente desprovistos luego del proceso de insolvencia, lo que limita aun mas el espacio para el uso del proceso de liquidación.
En la práctica, las deudas garantizadas, coma hipotecas o creditos automotrices, son los casos en que el proceso de liquidación de bienes para saldar deudas es mas frecuentemente usado. Sin embargo, la posesión por parte del acreedor de los bienes puestos en garantia usualmente tiene lugar antes de que el deudor inicie un proceso de insolvencia. Esto ya que, estando establecida contractualmente, la recuperaci6n de la garantia puede no requerir de la intervención de una corte de insolvencia.
Dado que los deudores usualmente cuentan con pocos activos al momento de entrar en un proceso de insolvencia, la solución de la situación usualmente requiere alguna contribución proveniente del ingreso futuro del deudor a través de un plan de pago, a cambio del beneficio de la extinción de la deuda inicial. El diseño de estos planes es complejo y debe lidiar con aspectos como la duración del plan de pago, la carga financiera que se impone al deudor, el monitoreo del cumplimiento, y la posibilidad de modificar el plan para adecuarse a nuevas circunstancias (World Bank, 2014).
El marco chileno.
El marco chileno, contenido en la Ley 20.720, considera tanto medidas preventivas como paliativas para lidiar con el sobreendeudamiento e insolvencia de las personas. En este marco, la principal medida preventiva es la renegociación de deudas y la principal medida paliativa es la liquidación voluntaria de los bienes de la persona deudora. Mas allá del marco de esta ley, existen esfuerzos para aumentar la educación financiera de hogares, liderados tanto por instituciones publicas (CMF, Banco Central de Chile, Ministerio de Hacienda), como privadas (ABIF, Asociación de Cooperativas, Cajas de Chile, etc.). Asimismo, existe un registro de deudores que incluye a deudores de la banca y del retail, y un proyecto de ley de registro consolidado de deudas que incluiría a otros emisores (e.g. créditos de consumo y automotrices).
Renegociación de deudas.
La ley de insolvencia y reemprendimiento permite a personas naturales con problemas de pago de deudas acceder a un proceso de renegociación con sus acreedores, donde la Superintendencia de Insolvencia y Reemprendimiento (SIR) actúa como facilitadora. A este proceso pueden optar las personas naturales que tengan dos o más deudas vencidas por más de 90 días corridos y que sumen más de UF 80, no hayan emitido boletas de honorarios en los últimas 24 meses ni califiquen como contribuyentes de primera categoría, y no hayan sido notificados de una demanda de liquidación forzosa.
El proceso contempla las siguientes etapas:
Revisión inicial de cumplimiento de requisitos por parte de la Superintendencia. Si la solicitud se considera admisible, se aplica un stay a solicitudes de liquidación, devengo de intereses, plazos de prescripción, entre otras medidas (Artículo 264).
Audiencia de determinación de pasivos que tiene como objeto la determinación de los pasivos del deudor y los montos adeudados a cada acreedor.
Audiencia de renegociación, donde se busca lograr un acuerdo para renegociar las deudas en términos de plazo, tasa, cuota, etc. De lograrse acuerdo, el plan se implementa con la firma de pagarés por parte del deudor y se limpian sus antecedentes comerciales. Asimismo, los acreedores reciben un certificado por la diferencia no saldada que les permite castigar esa componente del crédito.
Audiencia de ejecución, donde se acuerda la venta de los bienes del deudor para pagar sus acreedores, sujeta a las exclusiones de bienes inembargables de acuerdo a la ley (Art. 445 del Código de Procedimiento Civil y otras leyes). Si no se logra acuerdo en esta última etapa, se envían los antecedentes al tribunal para un proceso concursal de liquidación de bienes. Según declaraciones de la Superintendencia, mas del 93% de los deudores logran un acuerdo con sus acreedores.
Liquidación voluntaria.
Este procedimiento se inicia con una solicitud del deudor al tribunal correspondiente. El proceso se inicia con la nominación de un liquidador, quien administra y vende los bienes del deudor para pagar a los acreedores, sujeto a las excenciones de bienes inembargables y a la excención adicional de que no se puede embargar la remuneración del deudor por mas de tres meses. El proceso contempla juntas de acreedores para determinar la forma de liquidación de los bienes. Una vez liquidados se procede al pago a aquellos acreedores que presentaron sus créditos al tribunal y se da por extinguida la deuda.
Liquidación forzosa.
En ausencia de un proceso de renegociación de deudas, los acreedores pueden solicitar la liquidación forzosa de los bienes de un deudor con deudas atrasadas mas de 90 días. El procedimiento es similar al de la liquidación voluntaria, aunque el deudor demandado tiene la oportunidad de presentar bienes para saldar la deuda antes de continuar con el procedimiento.
Visión general del sistema de insolvencia chileno.
Las etapas contempladas en el marco de insolvencia vigente en Chile tienen varias similitudes con aquellas descritas en el modelo general de la figura anterior y con las mejores prácticas internacionales. En particular, el proceso de renegociación cumple con las sugerencias de organismos internacionales de ser un proceso asistido por una autoridad con credibilidad, con plazos fijos, y con mecanismos de quorum para lograr acuerdos sin la concurrencia unánime de las partes. El procedimiento también considera opciones para que aquellos acreedores con créditos caucionados por garantías puedan hacerlas efectivas votando en contra del acuerdo.
La principal diferencia entre el marco local y aquellos existentes en otros países es la ausencia de un plan de pago bajo tutela judicial y el alcance algo más amplio de los bienes que son sujetos a liquidación, excluyendo, por ejemplo, la primera vivienda. (1) Otra diferencia radica en que, al alcanzarse un acuerdo de renegociación, el deudor queda formalmente rehabilitado, pudiendo en principio acceder nuevamente al crédito.
Otros sistemas contemplan periodos donde el deudor queda impedido de solicitar ciertos tipos de crédito de consumo o debe participar en programas de educación financiera.
Los datos de la Superintendencia muestran que el procedimiento de renegociación de deuda es bastante exitoso, comparado con la visión expresada en World Bank (2014). En el primer semestre de este año se presentaron 306 solicitudes de renegociación, 283 de las cuales llegaron a un acuerdo de renegociación efectivo, correspondiente a un 92% del total. Esto habla de que el proceso existente logra efectivamente resolver la situación de endeudamiento de las personas deudoras y re-insertarlas al mercado de crédito, sugiriendo poco espacio para soluciones alternativas a este procedimiento.
Llama la atención, sin embargo, que el número de procedimientos concursales de liquidación de bienes durante el primer semestre de 2023 es mucho mayor que el de procedimientos de renegociación.
Dado que, en contraste con otras jurisdicciones, entrar a un proceso de renegociación no es requisito para comenzar un proceso de liquidación, a nivel del total de procedimientos de insolvencia se cumple que una mayoría de las casos terminan en un proceso de liquidación, al igual que en otros países.
Si bien las estadísticas de la SIR no descomponen entre procedimientos voluntarios o forzosos, esto indica que para muchos deudores o acreedores es más conveniente optar por la liquidación que la renegociación. Esto puede sugerir que las procesos de renegociación no logran una reducción de carga suficientemente significativa relativa al costo de la pérdida de bienes liquidados y el estigma de la liquidación.
Este sería el caso si los deudores en incumplimiento cuentan con pocos activos embargables. Aun que pudiese pensarse que aquí pudiese haber espacio para mejorar el procedimiento de renegociación, haciéndolo más atractivo, es poco probable que los deudores con altas cargas de deuda y pocos activos prefieran reprogramar sus deudas en vez de extinguirlas a través de la liquidación de bienes, al menos que la reducción de deuda alcanzada en la renegociación sea relevante.
(1) Esto último ha sido ampliamente debatido durante la discusión de este y otros proyectos de ley, considerando que la exclusión de la vivienda de procedimientos de liquidación le quitaba su valor de colateral, potencialmente reduciendo la oferta de crédito hipotecario.
Fuente: Financiamiento y Endeudamiento de Hogares en Chile, Caracterización y Opciones de política, Claudio E. Raddatz K. Informe preparado para Cajas de Chile AG, Agosto de 2023.
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